Il caso del presidente della regione Campania, Vincenzo De Luca, intenzionato a ricandidarsi per la terza volta allo stesso incarico nel 2025, è stato oggetto di critiche che hanno nel mirino, come capita quasi sempre, lo scarso senso della misura e delle istituzioni dei politici. Del politico in questione, per essere più precisi. Il dibattito ha largamente sottovalutato un altro punto di vista e un altro quesito. Come è mai possibile che una norma chiarissima, quella che prevede appunto il divieto di un terzo mandato consecutivo per i presidenti di regione eletti direttamente dai cittadini, approvata nel 2004 in attuazione di una revisione costituzionale del 1999, sia ancora oggi aggirabile? La risposta chiama in causa diversi attori. Non solo politici. Anche giuristi compiacenti e giudici che, chiamati a decidere del fatto compiuto, hanno finito per creare un piccolo mostro istituzionale. Andiamo con ordine.

L’elezione diretta

Nel 2004 il governo Berlusconi promuove un progetto di legge in attuazione dell’articolo 122 della Costituzione, modificato nel 1999 per introdurre l’elezione diretta dei presidenti di regione. Il primo comma dell’articolo 122 recita infatti: «Il sistema d’elezione e i casi di ineleggibilità e di incompatibilità del presidente e degli altri componenti della giunta regionale nonché dei consiglieri regionali sono disciplinati con legge della regione nei limiti dei princìpi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi elettivi». Cinque anni dopo, per iniziativa del governo Berlusconi, il parlamento detta finalmente i “principi fondamentali” riguardanti le ineleggibilità e le incompatibilità. Su altri aspetti i partiti di opposizione si esercitano in distinguo e non concedono il voto finale sul progetto di legge, ma su un punto nessuno ha niente da eccepire. Al Senato, la commissione Affari costituzionali aveva votato con il consenso unanime di tutti i gruppi, il principio che esclude più di due mandati consecutivi per il presidente eletto direttamente. Era considerato da tutti ovvio che il rafforzamento dei poteri dei presidenti indotti dall’elezione diretta andassero bilanciati con un limite al numero dei mandati consecutivi esercitabili, come del resto era già stato previsto per i sindaci, e a maggior ragione.

Errani e Formigoni

Come abbiamo visto, l’articolo 122 della Costituzione dice che queste materie sono disciplinate «con legge della regione». Tuttavia, il “principio fondamentale” in questione non è derogabile, a meno che lo statuto della regione non preveda il ritorno all’elezione indiretta del presidente, ed è immediatamente applicabile, in quanto consiste in una norma secca che non necessita di specificazioni. La legge regionale dovrebbe limitarsi a riconoscerne l’esistenza. Dovrebbe dire, in pratica, “ah sì, dunque, come è stato stabilito dalla legge 165/2004, il presidente eletto direttamente per due mandati consecutivi non è immediatamente ricandidabile”. Quando nel 2010 Vasco Errani e Roberto Formigoni decidono di correre per un terzo mandato erano già stati eletti due volte a suffragio diretto sulla base della riforma costituzionale del 1999, rientravano quindi perfettamente nella fattispecie per la quale all’unanimità i parlamentari, anche quelli dei loro rispettivi partiti, avevano ritenuto opportuno introdurre il divieto della ricandidatura, ma si potettero ragionevolmente appellare alla circostanza che la norma del 2004 non poteva limitare in modo retroattivo i loro diritti politici, quindi avrebbe in ogni caso potuto essere efficace solo a partire dal 2015.

Peccato che oltre a questo argomento usarono anche l’altro, meno ragionevole, secondo il quale, il “principio” diventa efficace solo se e dal momento in cui viene espressamente recepito con legge regionale. Radicali e Cinque stelle presentarono ricorsi contro la ricandidatura che vennero esaminati dalle corti di appello di Milano e Bologna a elezioni avvenute, quando nessun giudice si sarebbe preso la briga di destituire due presidenti appena rilegittimati dal voto popolare insieme a tutti i consiglieri regionali appena usciti vincitori dalla battaglia sulle preferenze. Avrebbero però potuto accogliere il primo argomento e rigettare il secondo. Invece presero per buono pure quello.

Il caso Marche

Su questa base, nel 2015, il presidente uscente delle Marche, Gian Mario Spacca, ha adottato una soluzione ancora più creativa. Poco prima delle elezioni fece approvare una legge regionale che recepiva il principio della legge statale 165/2004 e che al tempo stesso ne rinviava l’applicazione alla legislatura successiva, in modo da potersi candidare (senza successo) per un terzo mandato. Ma anche lui non ha inventato niente. Sulla base di una norma simile, sostenuta dalla stessa interpretazione giurisprudenziale prevalsa a seguito delle candidature di Formigoni ed Errani, Luca Zaia si è potuto candidare per la terza volta nel 2020. La legge veneta che recepiva il principio statale era del 2012 e prevedeva che il vincolo sarebbe stato applicato a partire dal 2015.

Morale: l’azione di Errani e Formigoni, confermata dai giudici a cose fatte, ha fissato un precedente per il quale, se un presidente finisce il secondo mandato in una regione che non ha ancora esplicitamente recepito il principio del limite alle ricandidature consecutive, può giocare un jolly. Può fare approvare una legge per cui lui, e solo lui, potrà fare tre mandati. De Luca aveva già aggirato, in un altro modo perfettamente legale, la ragione sottostante alla norma sul limite ai mandati da sindaco. Dopo aver governato Salerno dal 1993 al 2001, ha favorito l’elezione a sindaco di un candidato di sua stretta fiducia, poi nel 2006 e nel 2011 è stato eletto altre due volte. In pratica, ha fatto quattro mandati, anzi quasi cinque. E, va detto, in molti gliene sono grati. Ora si appresta a giocare – in modo del tutto in linea con una prassi politica e una giurisprudenza consolidate – il jolly che potrebbe portare a 15 gli anni della sua permanenza a capo della regione. Si può considerare inopportuna questa sua intenzione. Si dovrebbero considerare con ancora minore benevolenza i precedenti che glielo consentono.

Argini necessari

Il limite ai mandati, come forma di contrasto al mantenimento di posizioni di rendita in ambito politico, ha avuto due brevissime stagioni in Italia, non a caso in momenti di crisi e cambiamento. È stato introdotto con norme di legge sull’onda dello stesso movimento culturale e di opinione che portò all’introduzione di sistemi maggioritari e all’elezione diretta di sindaci, presidenti di provincia e di regione. Così come la Prima repubblica aveva garantito il massimo di instabilità dei governi e il massimo di continuità del ceto politico, la nuova stagione avrebbe dovuto garantire governi forti e ricambio. È stato poi introdotto negli statuti dei partiti al momento della fondazione del Pd e dei Cinque stelle, anche con l’obiettivo di limitare la politica come mestiere che dura tutta la vita e favorire entrate e uscite nelle istituzioni da altre esperienze professionali.

Ma è ovvio che in periodi ordinari la corrente prodotta dalle aspettative di chi occupa ruoli politici spinge nella direzione opposta. È proprio questa la ragione per cui servono quegli argini, fino a che non vengono travolti dalla corrente o aggirati grazie ai bachi del sistema giurisprudenziale.

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