Il 20 e il 21 settembre gli italiani saranno chiamati a confermare con un voto referendario la riduzione del numero dei parlamentari da 945 a 600. In attesa di sapere cosa ne sarà di questa riforma, c’è un altro cambiamento che si è già realizzato nel nostro sistema parlamentare, senza passare da alcun voto o consultazione popolare: il superamento del bicameralismo paritario, il sistema che attribuisce a Camera e Senato funzioni identiche.

È accaduto durante il periodo più acuto dell’emergenza pandemica che – come ormai vuole un adagio entrato nel discorso comune – altro non ha fatto che mettere in luce o estremizzare distorsioni già presenti nel paese. A dirlo chiaramente sono i dati dell’ultimo Rapporto dell’osservatorio sulla legislazione, uno studio periodico della Camera su quante leggi vengono prodotte e da chi. L’analisi mette in rilievo due fenomeni.

Il primo è che nel periodo da febbraio a luglio la straordinarietà delle circostanze ha portato, ancor più di prima, a una «verticalizzazione» delle decisioni, come viene definita nel documento. Il riferimento è agli ormai famosi decreti ministeriali (come i dpcm, decreti del presidente del Consiglio dei ministri) a cui, sempre secondo il comitato per la legislazione, è stato attribuito «un improprio potere normativo e regolamentare». Basti dire che i decreti ministeriali nascono con la natura di atti amministrativi, non hanno bisogno di essere convertiti dal parlamento e, proprio per questo, non sono ritenuti dai giuristi strumenti adeguati a introdurre limitazioni delle libertà personali, sia pure nel mezzo di un’emergenza.

La marginalizzazione delle camere è poi confermata, nello stesso periodo, dalla netta prevalenza delle leggi di iniziativa governativa, su quelle di iniziativa parlamentare. Su trentatré provvedimenti analizzati dalle camere, uno solo è stato proposto dal parlamento e riguarda le Disposizioni per il riconoscimento della cefalea primaria cronica come malattia sociale, tema su cui non si ravvede certo la necessità di un confronto politico.

Tutto cambia, nulla cambia

In realtà più che di un’anomalia, si tratta di una storia nota. Nelle due precedenti legislature, la XVI e la XVII – che hanno visto l’alternanza di cinque esecutivi – le leggi del governo sono state circa il 75 per cento del totale. Dati che fanno persino apparire virtuosi i primi due anni della legislatura in corso, in cui la percentuale è scesa al 55 per cento. C’è però un secondo aspetto, fra quelli evidenziati dal rapporto, che è stato invece ignorato dai più. Di questi 33 testi approvati dal parlamento, non uno è stato modificato sia dalla Camera che dal Senato. Secondo l’analisi del comitato questo ha dato vita, anzi ha confermato, un improvvisato sistema di «monocameralismo alternato», ovvero, «l’esame si è concluso con una sola lettura da parte di ciascuno dei due rami del parlamento e si è concentrato nel primo ramo di esame, con il secondo ramo chiamato a una sorta di “ratifica”, in tempi generalmente ristretti».

Si potrebbe dire “è l’emergenza, bellezza”, ma non è proprio così. «C’era una malattia già in circolo e la pandemia ha funzionato come una lente d’ingrandimento», dice il costituzionalista Michele Ainis, citando anche Giuliano Amato: «Il nostro è un bicameralismo perfetto che funziona da tempo in modo imperfetto, perché una camera istruisce e l’altra si limita a deliberare». Da anni l’identica funzione di Camera e Senato viene infatti sistematicamente aggirata e non dipende dal colore politico del governo in carica.

Durante la XVI legislatura – governo Berlusconi e poi Monti – l’83,2 per cento delle leggi di iniziativa governativa (escluse quelle di conversione) sono state modificate esclusivamente dalla camera che ne ha iniziato l’esame. La percentuale è salta all’87,4 per cento nella XVII legislatura, quando a palazzo Chigi si sono susseguiti Enrico Letta, Matteo Renzi e Paolo Gentiloni. Così pure per i decreti legge convertiti dal parlamento: nel 78,3 per cento dei casi durante la XVI legislatura e nell’88 per cento dei casi durante la XVII, solo la camera che ha iniziato l’iter ha cambiato il testo.

La questione del bicameralismo è stata non a caso al centro di innumerevoli tentativi di riforma costituzionale, tutti falliti. Ci hanno provato, con proposte di diversa natura, la commissione Bozzi nel 1983, il comitato Speroni nel 1994, la commissione D’Alema nel 1997, la bozza Violante nel 2007, un progetto di legge del governo Berlusconi nel 2009 e, da ultimo, la riforma Boschi-Renzi nel 2014. Quest’ultima, bocciata dal referendum confermativo del 4 dicembre 2016, prevedeva che solo la Camera esercitasse la funzione legislativa e votasse la fiducia al governo, trasformando il Senato in un organo non elettivo di rappresentanti regionali.

Quale sarà l’effetto di un’eventuale riduzione dei parlamentari su un bicameralismo già disfunzionale? «Se dovessi raccontare ai miei nipoti che cosa sta succedendo, lo farei così: un giorno si è cominciato a dire che il parlamento è diventato inutile e si è cercato di delegittimarlo sempre di più», dice Giovanni Maria Flick, ex presidente della Corte costituzionale, convinto sostenitore del No al referendum sul taglio, «più per ragioni di metodo che per ragioni di merito: non è accettabile utilizzare una riforma costituzionale come strumento di politica quotidiana per conservare una certa maggioranza».

Il taglio dei parlamentari

Flick definisce la riduzione dei parlamentari, così com’è formulata dalla riforma al voto, «un tentativo maldestro e complicato» che porterà ancor più, inconsapevolmente, a una sorta di monocameralismo: «I problemi del bicameralismo rimarranno irrisolti dopo il 21 settembre. Anzi, con il superamento della differenza d’età fra Senato e Camera per l’elettorato passivo e attivo e lo sganciamento del Senato dalle realtà regionali, verranno anche annullate le già poche differenze fra le due camere».

Giovanni Maria Flick (Foto LaPresse)

Il riferimento è a due dei tre correttivi – il terzo riguarda i delegati regionali per l’elezione del presidente della Repubblica – previsti dall’accordo fra Movimento 5 stelle e centrosinistra per ammorbidire gli squilibri causati dalla diminuzione del numero degli eletti. Provvedimenti che, complice la pandemia, giacciono però in commissione Affari costituzionali alla Camera e certamente non vedranno la luce prima dell’appuntamento referendario di settembre. «Per risolvere il problema in maniera più seria bisognerebbe differenziare il bicameralismo in modo che solo una camera voti la fiducia al governo e possa dare l’approvazione definitiva ai provvedimenti, com’era previsto dalla riforma Boschi-Renzi del 2016», dice Stefano Ceccanti professore di diritto pubblico comparato e senatore Pd sostenitore del Sì al referendum del 20 e 21 settembre: «Se vince il sì, si può aprire una breccia per fare altre riforme anche in questa direzione». Il ragionamento non convince il professor Gaeatano Azzariti, costituzionalista sul fronte del No: «Questo referendum è una truffa. La vera riforma radicale sarebbe passare a una sola camera con una legge elettorale proporzionale. Stiamo attenti alle brecce, alcune fanno cascare le dighe».

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