Trump fugge dai trattati internazionali: ma sui diritti un “recesso” è illegittimo

Con un memorandum del 7 gennaio 2026 il presidente degli Stati Uniti Donald Trump ha disposto il ritiro immediato del suo Paese da una serie di organizzazioni, organi e trattati internazionali a suo dire poco efficaci o comunque responsabili di un approccio globalista (“woke”) non allineato agli interessi degli Stati Uniti. La misura costituisce applicazione di un precedente ordine esecutivo del 4 febbraio 2025 che avviava proprio un procedimento di revisione della partecipazione degli Usa a organizzazioni intergovernative e trattati internazionali. Ricordiamo che, sul piano interno, i memorandum presidenziali si basano sui poteri costituzionali del Presidente (art. II della Costituzione Usa), sono diretti a specifici dipartimenti o agenzie federali e vincolano l’apparato amministrativo federale, ma non possono modificare o essere incompatibili con leggi approvate dal Congresso, di cui non possono invadere le prerogative, e sono soggetti a judicial review, cioè i tribunali Usa possono dichiararli incostituzionali o ultra vires, adottati cioè oltre i poteri del presidente. Il ritiro riguarda 66 strutture internazionali di varia natura e con funzioni differenziate, che vanno da vere e proprie organizzazioni internazionali (in numero non predominante, va detto), a specifici organi di organizzazioni delle quali, invece, gli Usa rimangono comunque membri (come le Nazioni Unite), a trattati internazionali di vario contenuto materiale, essenzialmente relativi a cambiamento climatico, migrazioni, diritti umani, sicurezza, sviluppo sostenibile. Gli Usa di Trump sabotano l’ambiente: stracciati oltre 60 accordi sul clima Conseguenze Ora, se è indubitabile che il memorandum in parola costituisca un ulteriore allontanamento degli Usa dal multilateralismo, una conferma di una linea di tendenza che ne aveva già visto il ritiro dagli Accordi di Parigi e dall’Unesco nel 2017 e dall’Oms nel 2020, e che essa implichi certamente effetti negativi sulla cooperazione internazionale, per quanto concerne la sua legittimità internazionale c’è bisogno di fare alcune distinzioni, dal momento che esso si riferisce, come dicevamo, a contesti giuridici differenti, ciascuno con proprie condizioni di recesso. Il diritto internazionale, infatti, non dovrebbe essere aprioristicamente utilizzato come strumento di critica politica, certamente legittima e auspicabile ma da svolgersi con gli strumenti della politica appunto, perché forzandone il contenuto in funzione di determinati obiettivi, si rischia di “relativizzarlo” e di indebolirlo ulteriormente; è invece quanto mai opportuno, più che mai nell’attuale temperie, analizzare il comportamento degli Stati alla luce dell’ordinamento internazionale, e solo dopo giudicare se esso sia da considerarsi legittimo o meno. Peraltro non può ignorarsi che, in considerazione della natura e della struttura della comunità internazionale e delle regole che ne disciplinano la vita, il comportamento degli Stati è in varie maniere e con diverse modalità idoneo a modificare, nel tempo, il contenuto di molte di queste ultime. Ebbene, bisogna in primo luogo ricordare che l’ordinamento internazionale, in linea di principio, considera il ritiro/recesso da organizzazioni e trattati giuridicamente possibile, purché conforme alle relative norme. Ora, il recesso dai trattati internazionali in generale è disciplinato dalla Convenzione di Vienna sul diritto dei trattati del 1969, in particolare dagli art. 54 e 56. Sebbene gli Stati Uniti non abbiano mai ratificato tale Convenzione, e quindi non ne siano vincolati, essa codifica il diritto internazionale consuetudinario e, dunque, le norme ivi contemplate che siano riproduttive di quest’ultimo risultano comunque applicabili anche agli Usa e quindi al nostro caso. Alla luce della Convenzione un recesso è possibile in qualsiasi momento con il consenso di tutte le parti (ma, evidentemente, trattandosi di recesso unilaterale, non è il caso di cui ci stiamo occupando), e comunque, e quindi senza il consenso di tutte le parti, se ciò è previsto dal trattato stesso. Quanto ai trattati che non dovessero prevedere esplicitamente la possibilità di recesso, esso è esercitabile se risulta che era nelle intenzioni delle parti ammetterne la possibilità o se la stessa possa essere dedotta dalla natura del trattato. La corsa alla Groenlandia dove i ghiacci si ritirano Legittimo ma non auspicabile Proprio tale “natura” potrebbe condurre ad escludere la legittimità del recesso unilaterale dai trattati che tutelano i diritti umani che non lo prevedano esplicitamente: la natura particolare di tali trattati, il fatto che i medesimi non si limitino a creare obblighi reciproci tra gli Stati ma anche verso gli individui, e il fatto che i diritti fondamentali siano parte dello ius cogens, cioè del complesso di norme imperative del diritto internazionale, sembrerebbe deporre in tal senso. E infatti il Comitato dei diritti umani dell’Onu, nel 1997, ha espresso l’opinione che il Patto delle Nazioni Unite sui diritti civili e politici sia irretrattabile. Quanto, poi, al recesso di uno Stato da un’organizzazione internazionale, anch’esso è regolato principalmente dal trattato istitutivo dell’organizzazione stessa: se quest’ultimo lo prevede espressamente, ogni Stato può recedere seguendo le procedure ivi stabilite, come i termini di preavviso, le modalità di notifica, eventuali obblighi residui (si pensi al caso dell’art. 50 del Trattato sull’Unione Europea utilizzato dal Regno Unito con la Brexit). In assenza di previsione espressa, invece, mentre secondo alcuni il recesso non sarebbe ammesso, in considerazione del fatto che le organizzazioni internazionali avrebbero una sorta di “vocazione alla permanenza”, più realisticamente la prassi pare deporre nel senso di ritenerlo comunque possibile, se la sua possibilità si può dedurre dalla natura dell'organizzazione o dalle intenzioni delle parti. Insomma, la prassi ha visto, nel tempo, gli Stati esercitare il diritto di recesso anche in assenza di previsioni esplicite, e questo comportamento è stato generalmente accettato dalla comunità internazionale, riconoscendo essenzialmente un diritto consuetudinario al recesso, salvo che il trattato lo vieti espressamente. È in questo contesto, quindi, che bisogna leggere il pacchetto di recessi disposto da Trump. A noi pare che esso sia legittimo – sebbene certamente non auspicabile – con riguardo ai trattati che lo consentano, come, ad esempio, la Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici del 1992, che all’art. 25 lo consente nel rispetto di una serie di norme procedurali. Tuttavia in questo caso potrebbe esserci un problema di diritto interno, dal momento che tale Convenzione è stata oggetto di ratifica del Senato (“advice and consent”; art. II, sez. 2 Cost. Usa), e il presidente sarebbe privo del relativo potere di recesso, essendo anche in questo caso necessaria l’approvazione del Congresso. Per quanto concerne, poi, gli organi di organizzazioni internazionali di cui gli Usa rimangono membri, come, ad esempio, la Commissione di Diritto Internazionale delle Nazioni Unite, ci pare che essa sia del tutto legittima, essendo lasciata la relativa partecipazione alla discrezionalità degli Stati. La tassa europea sull’import di Co2 cambia le regole del commercio. Cosa può insegnare all’Italia Potrebbe, invece, ritenersi, come dicevamo, illegittima l’uscita degli Usa da tutti gli strumenti e gli organi che hanno ad oggetto la tutela dei diritti fondamentali, che sarebbero fuori dalla disponibilità degli Stati. Va poi ricordato che il recesso, anche qualora legittimo, non è idoneo a retroagire sugli obblighi già eseguiti (Convenzione di Vienna, art. 70), e non può influire sull’obbligo che grava sugli Usa di rispettare tutte le norme di diritto internazionale generale non derogabili. Il ritiro da organismi legati alla cooperazione climatica peraltro potrebbe sollevare dubbi sulla compatibilità con il principio generale di cooperazione internazionale, riconosciuto nella Carta Onu: sebbene, infatti, non esista un obbligo universalmente vincolante di cooperare ai sensi del diritto internazionale generale, certamente esistono regimi specifici in cui la cooperazione è riconosciuta come un dovere giuridico degli Stati. L’art. 56 del Capitolo IX della Carta (non a caso relativo alla Cooperazione economica e sociale), infatti, prevede che «i Membri si impegnano ad agire, collettivamente o singolarmente, in cooperazione con l’organizzazione per raggiungere i fini indicati all’articolo 55». Quanto a tali fini, si tratta di «a. un più elevato tenore di vita, il pieno impiego della mano d’opera, e condizioni di progresso e di sviluppo economico e sociale; b. la soluzione dei problemi internazionali economici, sociali, sanitari e simili, e la collaborazione internazionale culturale ed educativa; c. il rispetto e l’osservanza universale dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali per tutti, senza distinzione di razza, sesso, lingua o religione».