La separazione delle carriere è boomerang per Nordio

Ciclicamente torna, questa volta con più forza. La separazione delle carriere dei magistrati è uno dei capisaldi del dibattito giudiziario da quando è entrata in vigore la riforma del codice di procedura penale, nel 1989.

La riforma, infatti, cambiò modello da inquisitorio ad accusatorio, cambiando completamente il paradigma processuale. Nei sistemi inquisitori, infatti, il giudice e l’accusatore si fondono in un unico soggetto e il processo si svolge su fonti di prova acquisite durante le indagini. In quelli accusatori, tipici della tradizione anglosassone, il processo si svolge in contraddittorio tra le parti e il giudice ha un ruolo terzo di valutazione delle prove che si formano durante il dibattimento.

Come funziona oggi

Della tradizione del processo accusatorio, tuttavia, la riforma Vassalli non ha recepito alcuni elementi caratterizzanti, in particolare la separazione tra giudice e pubblico ministero e la discrezionalità dell’azione penale.

Il sistema accusatorio ha modificato anche il ruolo degli avvocati, sancito nel 1999 con la riforma costituzionale dell’articolo 111 della Costituzione secondo cui il «giusto processo» si svolge «in contraddittorio tra le parti, in condizioni di parità, davanti a giudice terzo e imparziale».

Dunque, anche per realizzare quelle «condizioni di parità» tra accusa e difesa, l’istanza di separare le carriere tra i giudici e i pubblici ministeri è fondata e illustri giuristi l’hanno sostenuta.

Attualmente, infatti, la carriere in magistratura è unica: dopo la laurea in giurisprudenza e la scuola di specializzazione, l’esame di stato è lo stesso per giudici civili, penali e pubblici ministeri. Poi, una volta superato, il neo-magistrato può scegliere – sulla base della disponibilità di sedi vacanti e della graduatoria – in quale città e a quale funzione essere destinato. Attualmente, la riforma Cartabia approvata nel 2022 (di cui mancano i decreti attuativi) ha introdotto la previsione per cui il magistrato può sì passare di funzioni, ma solo una volta nell’arco della sua vita professionale ed entro i primi 10 anni di carriera.

La questione della separazione delle carriere – il primo referendum per tentare di introdurla è del 2000 – è probabilmente il tema più politico e politicizzato del dibattito sulla giustizia. Storicamente la posizione è stata portata avanti dal centrodestra e in particolare da Forza Italia, soprattutto nel periodo post-Tangentopoli dello scontro tra Silvio Berlusconi e i magistrati di Milano. La questione, però, è stata sposata anche chi, più trasversalmente, che si definisce garantista. Dalla galassia radicale che ha promosso i referendum a quella degli avvocati penalisti.

Il quadro politico

Oggi in parlamento l’iniziativa è sostenuta da un arco di forze che non coincide solo con la maggioranza, con Forza Italia che ha presentato formalmente il disegno di legge costituzionale. Anche Italia Viva e Azione sostengono convintamente la separazione ma in ogni schieramento ci sono singoli che, indipendentemente dai partiti di appartenenza, condividono l’ipotesi. Il maggior sostenitore, tuttavia, è il ministro della Giustizia, Carlo Nordio, nonostante sia stato lui stesso pubblico ministero. «In un sistema accusatorio non è concepibile che il magistrato accusatore possa diventare magistrato giudicante», ha scritto nel libro di Guerini In attesa di giustizia, a quattro mani con l’avvocato Giuliano Pisapia.

Sul piano prettamente giuridico esistono quindi fondate ragioni per proporre la separazione delle carriere. A queste si aggiunge quella canonica portata dagli avvocati, che hanno sempre lamentato come l’interscambiabilità di funzioni tra giudice e pm faccia plasticamente venir meno la terzietà di chi è chiamato a giudicare. Soprattutto nei piccoli fori, dove è stretta la prossimità anche fisica nella stessa struttura degli uffici di procura e delle sedi giudicanti. Secondo i penalisti, infatti, la separazione gioverebbe a ripristinare la fiducia dei cittadini nella magistratura: «Ai cittadini interessa solo che il giudice sia indipendente», è l’argomento del presidente dell’Ucpi, Giandomenico Caiazza.

I rischi per il governo

Tuttavia, forse la maggiore obiezione alla separazione delle carriere è rinvenibile proprio nel libro di Nordio e Pisapia. «Su argomenti così delicati, si deve dialogare in punta di fioretto e non entrare con la clava nella cristalleria», scrive chi poi diventerà ministro, aggiungendo che «oggi la separazione delle carriere è in realtà un problema secondario, che non merita di invelenire ulteriormente i rapporti tra parlamento, avvocati e magistrati. Questo perchè l’urgenza più immediata è ridare alla giustizia un minimo di efficienza». Parole di buonsenso scritte nel 2010, ma a cui il ministero non sta dando seguito. La proposta di legge costituzionale che inizierà il suo iter il 6 settembre in commissione Affari costituzionali alla Camera, infatti, arriva in un autunno che si anticipa caldissimo nei rapporti tra governo e magistratura. E’ attesa la discussione sulla cancellazione del reato di abuso d’ufficio e andranno approvati i decreti delegati della riforma Cartabia per portare a termine le previsioni del Pnrr, tra i quali quello sull’ordinamento giudiziario (al cui interno è contenuto il cosiddetto “fascicolo del magistrato” per le valutazioni sulle performance, fortemente criticato dalla categoria e ammorbidito nella portata nella prima bozza di decreto). Nel corso di questi mesi, inoltre, i rapporti tra il ministro Nordio e la magistratura sono stati tesi: dallo scontro sul caso Cospito a quelli di merito su intercettazioni e inchieste a carico di membri del governo, fino alle iniziative disciplinari promosse da via Arenula. Tuttavia, questo può essere considerato un dato contingente e cedevole davanti alla ragion politica di una riforma.

Esistono però anche ragioni pratiche, giuridiche e valutazioni di opportunità che suggeriscono come la separazione rischi di sfociare nell’eterogenesi dei fini.

Il primo è un elemento numerico: secondo gli ultimi dati ministeriali, ogni anno sono in media 19,5 i magistrati che passano da giudice a pm e 28,5 quelli che da pm passano alla funzione giudicante. Su una platea di oltre novemila togati. Numeri irrisori, a cui si associa anche un ulteriore elemento: la prima scelta di ruolo avviene con graduatoria e non sempre rispetto alla sede di lavoro prevale il criterio di gradimento di funzioni. Per questo la riforma Cartabia ha consentito l’unico passaggio da una carriera all’altra entro i 10 anni.

Esiste poi una contraddizione rispetto alla volontà di considerare omogenei e speculari il ruolo del pm e dell’avvocato. Certamente così deve essere da previsione costituzionale nella fase del dibattimento in cui il giudice è – e deve essere percepito – come imparziale. Non però nella fase delle indagini preliminari: in questa il pm svolge funzione pubblica di ricerca della prova anche a discarico dell’imputato, solo nella fase successiva assume la veste dell’accusa. Ragionando per principi, il pm risponde a quello di verità processuale, l’avvocato alla difesa di una parte.

L’elemento che politicamente rischia di generare maggiore cortocircuito, tuttavia, riguarda gli effetti concreti e costituzionali della separazione. Isolando la carriera del pm non la si ridimensionerebbe («i pm hanno troppo potere» è un’altra citazione di Nordio) ma se ne amplificherebbe la portata: ai magistrati inquirenti, un gruppo composto da circa 2000 togati, farebbe capo un Csm autonomo, oltre a correnti e un’associazione nazionale di riferimento. Oggi, invece, le posizioni della magistratura associata sono il frutto della mediazione e del confronto tra requirenti e giudicanti (a partire dal Csm, dove i pm sono 5 sui 20 togati).

Con la duplicazione il rischio è di radicalizzare ancora di più il conflitto con la politica e non certo di risolverlo. Isolare una categoria ridotta ma già oggi la più esposta sul fronte della politica giudiziaria, schiacciandola sulla polizia giudiziaria, avrebbe infatti l’effetto di amplificare istanze già molto polarizzate.  

Se l’obiettivo politico dei proponenti la separazione è quella del dividi et impera, dividendo giudici e pm si otterrebbe il contrario. Trasformando in panacea di tutti i mali una riforma che, nei prossimi mesi, inasprirà ulteriormente il dibattito pubblico e che, se anche approvata, non risolverà nessuno dei problemi della giustizia.

© Riproduzione riservata