Su Domani prosegue il Blog mafie, da un’idea di Attilio Bolzoni e curato insieme a Francesco Trotta. Potete seguirlo a questa pagina. Ogni mese un macro-tema, approfondito con un nuovo contenuto al giorno in collaborazione con l’associazione Cosa vostra. Per circa un mese pubblichiamo ampi stralci della relazione della Commissione Antimafia della XVII Legislatura

Durante l’inchiesta parlamentare, sul versante amministrativo, si rilevava che la situazione appariva molto grave se anche un comune grande e importante come la capitale si era rivelato fragile e indifeso nei confronti di una piccola mafia, “originale e originaria” (come definita dal procuratore della Repubblica presso il tribunale di Roma, Giuseppe Pignatone) mentre un sodalizio criminale di modeste dimensioni era stato in grado di occupare rilevanti spazi politici e amministrativi, condizionando pesantemente il processo di formazione della volontà degli organi elettivi e amministrativi.

Era stata, infatti, istituita una commissione di accesso nel dicembre 2014 che, nella sua relazione, aveva poi evidenziato un contesto di complessivo degrado dell’azione amministrativa, “una pluralità di situazioni patologiche connesse all’interferenza del sodalizio, già facente capo a Carminati”, un quadro preoccupante di diffusa irregolarità e violazione delle norme e delle procedure in materia di appalti, di grave inadeguatezza dei controlli, di collusioni e contiguità con Salvatore Buzzi, alter ego di Carminati, nei rapporti con l’amministrazione capitolina.

La proposta di scioglimento per infiltrazione mafiosa del comune di Roma, ai sensi dell’articolo 143 del TUEL, avanzata dalla suddetta commissione di accesso, però, non veniva pienamente accolta dal prefetto di Roma, Franco Gabrielli, che proponeva lo scioglimento solo del X municipio (poi sciolto con decreto del Presidente della Repubblica 27 agosto 2015) e l’applicazione delle misure di cui all’articolo 143, comma 5, del TUEL nei riguardi dei dirigenti e di altri dipendenti di Roma Capitale e dello stesso X municipio (Ostia).

Il Ministro dell’interno, come spiegava nell’audizione del 15 marzo 2016, tuttavia aveva adottato “misure di monitoraggio” della situazione di Roma Capitale e, all’uopo, aveva chiesto al prefetto di Roma di “esercitare forme di verifica dell’attività di risanamento dell’ente” così delineando “un processo di ripristino della legalità dell’attività amministrativa, all’interno del quale il ruolo del prefetto si atteggiava in termini di sostegno collaborativo”.

Spiegava anche, nella medesima audizione, che “questo percorso di ristabilimento, che già in passato era stato applicato per altre amministrazioni locali, trovava il suo fondamento non certo nell’articolo 143 del TUEL ma nei principi generali che regolano la cooperazione istituzionale”.

La soluzione ideata e avviata già dal mese di settembre 2015 non veniva compiutamente sperimentata in quanto, il 30 ottobre 2015, dopo le dimissioni di 26 consiglieri capitolini, veniva decretato lo scioglimento dell’assemblea del Campidoglio e la nomina di un commissario straordinario.

Nel corso della vicenda amministrativa, la presidente della Commissione rendeva comunicazioni in seduta plenaria il 22 luglio 2015 nelle quali, oltre ad affermare la necessità di intervenire sulle norme in materia di scioglimento dei comuni per infiltrazioni mafiose, si riallacciava a quanto affermato, a nome del Governo, dal Ministro della giustizia, onorevole Orlando, all’Assemblea della Camera nella seduta del 25 giugno 2015, recante all’ordine del giorno la “informativa urgente del Governo sulle vicende note come ‘mafia capitale’”, per sottolineare la necessità di verificare l’adeguatezza degli strumenti di prevenzione e contrasto dell’infiltrazione mafiosa negli enti locali, veicolata soprattutto dalla corruzione e dal malaffare, e di individuare nuove e più efficienti forme di rapporto tra Stato ed enti locali.

All’esito dell’attività di inchiesta, la Commissione svolgeva uno sforzo di sintesi su quanto accertato sul piano giudiziario, amministrativo e politico, nella Relazione sulla situazione dei comuni, sciolti per infiltrazione e condizionamento di tipo mafioso o sottoposti ad accesso ai sensi dell’articolo 143 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (...) in vista delle elezioni del 5 giugno 2016 (Doc. XXIII, n. 16, approvata dalla Commissione il 31 maggio 2016).

Nella relazione, a cui si rinvia, oltre a ricostruire tutte le vicende, si evidenziava come le indagini svolte dalla procura della Repubblica di Roma avevano attestato che l’attività criminale aveva di fatto svuotato le amministrazioni delle basilari regole di funzionamento, aprendo il varco a interventi di deviazione dell’azione amministrativa determinati da contiguità alle associazioni criminali per effetto di intimidazioni e/o fenomeni corruttivi, neutralizzandone di fatto qualunque tipo di attività di prevenzione e di controllo.

Osservava la Commissione che, nonostante la doverosa cautela necessaria nella valutazione degli esiti investigativi non ancora avallati da sentenze passate in giudicato, l’insieme delle prove acquisite dalla procura di Roma consentiva, “quantomeno, di osservare, al di là delle responsabilità penali e della ricostruzione delle ipotesi di reato, l’evoluzione del fenomeno mafioso, l’ulteriore espansione del modello mafioso in territori ritenuti immuni da tale sistema criminale, considerato a lungo espressione della cultura meridionale, e soprattutto l’evidente indebolimento della struttura pubblica, colta impreparata a contrastare i meccanismi di insediamento, sempre più affinati, delle mafie.

Fenomeni questi per i quali non si può attendere la definizione del processo penale per interrogarsi sull’efficacia degli ‘anticorpi’ di un sistema che, evidentemente, non hanno funzionato, e sull’adeguatezza degli strumenti disponibili a prevenire e a impedire il verificarsi di situazioni di siffatta gravità che mettono in pericolo le stesse istituzioni”.

Inoltre, nella medesima relazione, si rappresentavano le criticità della normativa sullo scioglimento dei comuni per infiltrazione e condizionamento di natura mafiosa, in particolare con riguardo ai comuni di grandi dimensioni (quali Reggio Calabria e il municipio di Ostia, che ha oltre 200 mila residenti) e si proponevano modifiche della normativa sullo scioglimento degli enti locali (analiticamente indicate in altro paragrafo della presente Relazione), per esempio rafforzando la struttura della commissione straordinaria, per numero di componenti e per competenze tecniche e con l’esercizio a tempo pieno delle funzioni commissariali, semplificando le procedure di adozione di provvedimenti urgenti nei confronti di dipendenti e dirigenti e, nel caso di mancato scioglimento dell’ente per infiltrazione mafiosa (quando emergano gravi elementi di diffusa illegalità, seppur non integranti i presupposti richiesti dall’articolo 143 del TUEL), prevedendo un affiancamento esterno per favorire il percorso di trasparenza amministrativa.

Una terza ipotesi di conclusione del procedimento di accesso, oltre allo scioglimento o alla conclusione del procedimento senza scioglimento, che porti – ove ne ricorrano le condizioni – ad un decreto di nomina, da parte del Ministro dell’interno, di una commissione di affiancamento per il ripristino della legalità che accompagni l’ente nel suo percorso di risanamento.

Dopo l’approvazione della suddetta relazione della Commissione, il 20 luglio 2017 veniva data lettura del dispositivo della sentenza di primo grado che definiva il dibattimento celebrato per il processo sulle vicende di mafia capitale (doc. 1513), che, come è noto, pur condannando alcuni imputati a pene elevatissime, riteneva tuttavia non sussistente l’associazione mafiosa e la riqualificava come associazione per delinquere semplice.

In attesa di conoscere le motivazioni della sentenza, però, si dava luogo a un animato dibattito pubblico tra chi riteneva la correttezza della prospettazione dell’accusa e chi, invece, sosteneva che i fatti illeciti commessi da quegli imputati fossero sussumibili nella fattispecie comune di cui all’articolo 416 del codice penale parlando di “flop giudiziario” della procura di Roma.

La Commissione, pertanto, riteneva di intervenire attraverso le ulteriori comunicazioni della presidente rese nella seduta plenaria del 26 luglio 2017, soprattutto per respingere ogni tentativo di mistificazione e ogni intento di delegittimazione del lavoro delle istituzioni, dalla procura alla Commissione al Ministero dell’interno e per affermare che, al di là della vicenda processuale e della qualificazione giuridica dei fatti che compete solo ai magistrati, la sentenza appena pronunciata non mutava certamente il desolante e preoccupante contesto svelato dalle indagini.

Non si potevano ignorare, infatti, gli episodi di preoccupante infiltrazione nella cosa pubblica da parte di un gruppo criminale (che criminale rimaneva a prescindere dalla sua qualificazione mafiosa). E, pur con la consapevolezza che si trattava di forme di controllo diverse da quelle tradizionali delle organizzazioni mafiose storiche, capaci di assoggettare ambiti più vasti o interi territori, la pericolosità di quell’organizzazione criminale non poteva comunque essere sottovalutata e, del resto, non sembrava fosse stata sottovalutata dal tribunale di Roma, tenuto conto delle rilevanti pene inflitte.

Nella successiva articolata motivazione della sentenza (doc. 1586.1), depositata il 17 ottobre 2017, alla cui lettura deve necessariamente rinviarsi, si spiegavano le ragioni sulla riqualificazione del delitto di cui all’articolo 416-bis del codice penale. Il tribunale rilevava che il metodo mafioso si “sostanzia, perciò, nella sussistenza di tre requisiti specifici, tutti e tre necessari ed essenziali (v. Cass. Sez. 1, sentenza n. 9064 del 2.3.2004 e Cass. Sez. 1, sentenza n. 34974 del 10.7.2007) e cioè: 1) la forza d’intimidazione, intesa come capacità dell’organizzazione di incutere paura in virtù della sua stabile e non occasionale predisposizione ad esercitare la coazione; 2) l’assoggettamento, inteso come stato di sottomissione e succubanza psicologica delle potenziali vittime dell’intimidazione - individuate in base al territorio di influenza della consorteria criminale - assoggettamento derivante dalla convinzione dell’esposizione ad un grave e ineludibile pericolo di fronte alla forza dell’associazione; 3) l’omertà, intesa come presenza - sul territorio dominato - di un rifiuto generalizzato e non occasionale di collaborare con la giustizia, rifiuto e paura che si manifestano comunemente nella forma di testimonianze false e reticenti o di favoreggiamenti” (pag. 3052).

Operava poi una distinzione tra le mafie “storiche” e le associazioni non riconducibili a queste ultime. In sostanza, nelle prime “la carica intimidatoria autonoma costituisce elemento formatosi in conseguenza della pregressa pratica criminale già attuata in un determinato ambito territoriale, nel quale è stato esteriorizzato il metodo mafioso attraverso forme di condotta positive (Cass. sez. 6 n. 50064 del 16\9\2015)”.

Invece, per le associazioni non riconducibili alle mafie storiche “occorre accertare se si siano verificati atti di violenza e\o di minaccia e se tali atti - al di là della finalizzazione alla commissione di specifici reati, realizzati in forma associata da una comune associazione per delinquere - abbiano sviluppato intorno al gruppo un alone permanente di diffuso timore, tale da determinare assoggettamento e omertà e tale da consentire alla associazione di raggiungere i suoi obiettivi proprio in conseguenza della ‘fama di violenza’ ormai raggiunta.

La riserva di violenza consiste nella possibilità che l’associazione - forte dei metodi violenti già praticati - sfrutti la fama criminale già conseguita senza compierne di ulteriori e riservandone l’uso ai casi in cui ciò si riveli indispensabile: tuttavia, tale situazione può realizzarsi solo in quelle associazioni criminali che siano derivate da altre associazioni, già individuabili come mafiose per il metodo praticato, e non può invece configurarsi nei casi delle mafie di nuova formazione, attesa la formulazione dell’articolo 416-bis del codice penale, unica norma posta a disposizione del tribunale dalla volontà del legislatore.

La fattispecie di cui all’articolo 416-bis del codice penale richiede, infatti, l’attualità e la concreta operatività del metodo mafioso (dirimente in tal senso l’uso, nella formulazione normativa, dell’indicativo presente “… coloro che ne fanno parte… si avvalgono (e non : possono avvalersi o si avvarranno) della forza di intimidazione del vincolo associativo e della condizione di assoggettamento e omertà…”).

Dare spazio, nella interpretazione della norma e nel caso delle mafie non derivate, al tema della riserva di violenza, intesa come violenza solo potenziale, consapevolmente prefigurata dagli associati ma rivolta al futuro, condurrebbe ad una interpretativa estensiva non ammissibile - senza incorrere nella violazione del principio di legalità (nullum crimen, nulla poena sine lege) - oltre i limiti già ampi indicati dalla giurisprudenza di legittimità con riferimento alle sole mafie derivate.

[…] Anche la procura generale presso la corte di appello di Roma, con atto del 30 novembre 2017 (doc. n. 1662.1), formulava appello avverso la sentenza limitatamente ai capi in cui era stata “esclusa la sussistenza della fattispecie di associazione di stampo mafioso prevista e punita dall’articolo 416-bis del codice penale, con derubricazione del fatto associativo all’ipotesi di cui all’articolo 416 del codice penale nonché ai capi della sentenza in cui è stata sancita l’esclusione dell’aggravante dell’articolo 7 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito dalla legge 12 luglio 1991 n. 203”.

Rinviandosi alla lettura dei motivi di appello, la procura generale rimarcava “inesattezze, errori logici e di motivazione nonché di valutazione nel merito”, avendo il tribunale disatteso i principi di diritto elaborati dalla giurisprudenza di legittimità sui requisiti integranti il delitto ex articolo 416-bis del codice penale, errando nella ricostruzione delle vicende che connotano il carattere mafioso dell’associazione attraverso una “atomizzazione o parcellizzazione delle evenienze probatorie” e nella valutazione del fenomeno definito “riserva di violenza”, scindendo “in due autonome bande l’unico organismo delinquenziale”.

È facile intuire che si tratta di una complessa questione giuridica che, peraltro, si colloca dopo due importanti sentenze della Cassazione emesse in fase cautelare e la sentenza di primo grado che definiva il rito abbreviato in cui, invece, si riteneva fermamente la sussistenza del delitto di associazione mafiosa. Saranno certamente i successivi gradi di giudizio che consentiranno di verificare, a conclusione del processo, se la prospettazione dell’accusa troverà riscontro nelle decisioni che passeranno in giudicato e faranno poi giurisprudenza come autorevole precedente.

La Commissione, tuttavia, nel doveroso rispetto del lavoro della magistratura - alla quale, esclusivamente, sono rimessi il vaglio sulla responsabilità penale dei singoli e la qualificazione giuridica dei fatti - è chiamata ad osservare i fenomeni da un più ampio profilo rispetto a quello strettamente giuridico, e a evitare analisi atomistiche, recanti il pericolo di sottovalutazioni politiche che richiedono poi interventi legislativi emergenziali a fronte di episodi criminali gravissimi.

L’attuale qualificazione del reato in termini di associazione per delinquere non mafiosa, non solleva dalle preoccupazioni manifestate, sin dall’avvio della propria inchiesta, da questo organo parlamentare.

Non può ignorarsi, infatti, che, comunque, è stata accertata una penetrante capacità di condizionamento di un gruppo criminale in varie articolazioni della pubblica amministrazione e dell’economia che ha tenuto in ostaggio per anni l’amministrazione capitolina. “Territorio”, questo, - fatto di aree di intervento più che di confini geografici - che l’organizzazione criminale ha occupato con metodi tali, mafiosi o meno che fossero, ma che hanno di fatto svuotato la res publica dalle basilari regole di funzionamento, aprendo il varco a interventi di deviazione dell’azione amministrativa determinati da intimidazioni o, comunque, da fenomeni corruttivi.

Obiettivo delle associazioni criminali, siano esse di tipo mafioso o di tipo politico-affaristico, è proprio quello di disarticolare l’organizzazione amministrativa, neutralizzandone di fatto qualunque tipo di attività di prevenzione e di controllo. Allora, è pericoloso far passare come “semplice corruzione” condotte che si integrano a vicenda in modo silenzioso o comunque tacito, in quanto spesso fondate su assenza di reazione o su un consenso che possono essere indifferentemente frutto della convenienza, dell’assoggettamento o dell’omertà. Non sarà mafia, dunque, ma non è nemmeno solo corruzione.

D’altro canto, lo Stato, dinanzi all’accertamento di una situazione di diffusa illegalità, non può fermarsi alla mancata presenza degli elementi di cui all’articolo 416-bis e a una sorta di compiacimento per il mancato scioglimento per mafia dell’ente, quasi in un atteggiamento autoassolutorio. Deve invece farsi carico del ripristino della legalità sino al raggiungimento dell’obiettivo di bonifica della macchina amministrativa, restituendo ai cittadini le proprie istituzioni, prive di vincoli criminali e collusivi.

Le indagini della procura di Roma hanno fatto emergere le responsabilità complessive delle classi dirigenti della capitale che, fino all’intervento della magistratura, non hanno dimostrato consapevolezza del fenomeno arrecando un grave danno alla vita dei cittadini per la mancata attività di prevenzione, in sede amministrativa, dei fenomeni criminali che emergono sempre più diffusamente.

La Commissione aveva già avuto modo di censurare, nella propria relazione prima citata, questo fatalismo che “cela e alimenta l’incapacità di osservare e cogliere, per prevenirli, i fenomeni diffusi di malaffare che appestano gli stessi ambiti delle proprie competenze. Un fatalismo che diviene il comodo alibi per ignorare che una macchina amministrativa improntata al rispetto capillare delle regole è una fortezza contro qualunque insidia criminale”.

Tale fatalismo rischia però di diventare ancora più insopportabile ex post, cioè dopo che tali fenomeni di mala gestio o corruttivi siano stati scoperti e individuati i responsabili che, però, per una legislazione assolutamente inappagante, continuano a far parte della stessa amministrazione, minando definitivamente il circuito democratico.

Non è nemmeno consentito, alla luce della citata sentenza del tribunale di Roma, ritornare a quel recente passato in cui, nella capitale, afflitta sì da tante problematiche, la questione mafia va considerata irrilevante o, comunque di second’ordine. L’articolo 416-bis è nato dopo gli assassinii di Carlo Alberto dalla Chiesa e Pio La Torre, ma grazie al lavoro di quest’ultimo la legge, che ancor oggi porta il suo nome, seppe definire una fattispecie generale e astratta, come deve essere la legge, disancorata da coordinate di spazio, legate cioè a certe regioni, o di tempo, legate cioè a certe organizzazioni storicamente definite.

La norma, infatti, prevede che il reato deve ravvisarsi anche con riguardo alle “altre associazioni, comunque localmente denominate anche straniere, che valendosi della forza intimidatrice del vincolo associativo perseguono scopi corrispondenti a quelli delle associazioni di tipo mafioso”.

Anche il Parlamento, che con legge istituì già nel 1962 la commissione di inchiesta sul fenomeno della mafia in Sicilia, nel corso di cinquant’anni ha definito la portata del fenomeno fino a richiedere di indagare sulle “caratteristiche economiche, sociali e culturali delle aree di origine e di espansione delle organizzazioni criminali” e persino ai processi di internazionalizzazione delle mafie e delle altre associazioni criminali, anche straniere. Perché l’associazione mafiosa possa definirsi mafiosa non è necessario, dunque, che sia un’articolazione di cosa nostra, una ‘ndrina o un sodalizio comunque riconducibile ad un’associazione criminale di risalente tradizione, insistente su un territorio ove sia da tempo radicata.

Non si vuole, con tali precisazioni, interferire con la vicenda di mafia capitale e sostituirsi a valutazioni proprie della magistratura. Si vuole invece porre l’accento su una questione culturale molto più ampia, che non riguarda l’autorità giudiziaria ma la cittadinanza nel suo complesso, questione che non sempre rende capaci di comprendere e avvertire le mafie e le loro evoluzioni.

Già in Sicilia, sino alla sentenza del maxiprocesso, si metteva in dubbio l’esistenza di cosa nostra nonostante la sua pervasiva presenza si avvertisse in ogni angolo di strada. E proprio a Roma, qualche anno fa, si “graziava” la banda della Magliana ritenendola una semplice organizzazione criminale. Sono noti, anche oggi, i danni che ha provocato la più recente sottovalutazione e la rimozione del fenomeno mafioso in regioni come la Lombardia, il Piemonte, l’Emilia-Romagna o la Liguria. Anzi, il caso ligure è emblematico della percezione spesso distorta della situazione della criminalità organizzata nelle regioni diverse da quelle tradizionali e di come alcuni paradigmi politici, amministrativi e giudiziari, oltre a stereotipi sociali, richiedano un definitivo ribaltamento.

Continuare a pensare che, oggi, le mafie siano ancora solamente cosa nostra, la ‘ndrangheta e la camorra, con l’aggiunta di qualche organizzazione nigeriana, albanese o cinese, sarebbe un errore grave che impedirebbe di comprendere in tempo, prima ancora che nelle aule giudiziarie, l’evoluzione dei sistemi criminali, anche di quelli tradizionali, la loro adattabilità e il mimetismo con cui sanno stare nel nostro tempo.

Continuare a concentrarsi sulle mafie con la lupara ignorando la modernità con cui la criminalità organizzata cambia metodi e modi, significa non perseguire le modernizzate mafie storiche e anche fare crescere, silenziosamente, accanto ad esse, le mafie nuove. Giovanni Falcone sosteneva che “la mafia è un fenomeno umano e come tutti i fenomeni umani ha un principio, una sua evoluzione e avrà quindi anche una fine”. Adoperarsi perché arrivi presto la fine di cosa nostra, della ‘ndrangheta o della camorra è anche impegnarsi quotidianamente nel riconoscere le nuove forme criminali non appena e dovunque esse nascono, germogliando dallo stesso seme o da semi diversi, e sradicarle prontamente per impedire loro di svilupparsi.

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