Onu, la riforma proposta da Zelensky potrà mai essere realizzata?

«574 giorni di dolore», causati dalla Russia che «ha ucciso almeno decine di migliaia di persone e trasformato gli ucraini in milioni in rifugiati, distruggendo le loro case»: così ha esordito il presidente dell’Ucraina davanti al Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite in occasione della 78^ sessione dell’Assemblea Generale. Il discorso di Zelensky va analizzato con la dovuta attenzione, perché sarebbe superficiale valutarlo solo come l’ennesimo appello del leader di un paese aggredito. Pur anticipando che alcuni passaggi richiederanno un confronto non facile (è il caso delle ipotesi di rimodulazione del Consiglio di sicurezza, ma anche della “formula di pace”), occorre considerare che le tesi di Zelensky hanno un senso compiuto e offrono una rappresentazione efficace del quadro di situazione e degli scenari possibili, sia sotto il profilo dell’international law sia delle relazioni internazionali. Dall’inizio del conflitto le dichiarazioni del presidente dell’Ucraina espresse nelle sedi ufficiali sono apparse sempre attente a questi due canoni di riferimento. Probabilmente ciò lo si deve anche ad uno staff qualificato che lo ha bene orientato, a cominciare dal ministro degli Esteri, Dmytro Ivanovyč Kuleba, diplomatico di carriera formatosi all’Istituto di relazioni internazionali dell’Università Taras Ševčenko di Kiev. Le guerre e un nuovo ruolo per l’Assemblea Generale La nozione di "guerra di aggressione", di cui è vittima l’Ucraina, è stata nuovamente sottolineata da Zelensky nel primo postulato del suo intervento: «È un’aggressione criminale, non provocata, da parte della Russia contro la nostra nazione, volta a impadronirsi del territorio e delle risorse dell’Ucraina... Con la sua aggressione, uno stato "terrorista" è disposto a minare tutte le dighe realizzate dalle norme internazionali per proteggere il mondo dalle guerre. Sono grato a tutti coloro che hanno riconosciuto l’aggressione russa come una violazione della Carta delle Nazioni unite». Segue il secondo assunto, consequenzialmente motivato: «L’Ucraina esercita il suo diritto intrinseco all’autodifesa. Aiutare l’Ucraina con le armi in questo esercizio, imporre sanzioni ed esercitare una pressione globale sull’aggressore, nonché votare per le risoluzioni pertinenti, significa contribuire a difendere la Carta delle Nazioni Unite». Fin qui non emergono elementi nuovi su temi già ampiamente esplorati, anche sotto il profilo delle opposte tesi filo-putiniane (che non hanno fondamenti giuridici) sulla difesa delle popolazioni russofone del Donbass, del nazionalismo ucraino o sulla provocazione della Nato che non è qui il caso di richiamare. La rilevanza delle dichiarazioni di Zelensky al Consiglio di Sicurezza si delinea invece nei passaggi successivi. L’analisi e le proposte si spostano sui temi più ampi e complessi dell’efficacia del ruolo delle Nazioni Unite e sulle prospettive di riforma che possano delineare una nuova governance più rappresentativa della geopolitica del Terzo millennio, e soprattutto più efficace per realizzare la pace. Superare il potere di veto Il tema viene centrato sul superamento del “potere di veto" di un membro permanente del Consiglio di sicurezza, se questo è direttamente responsabile di una guerra di aggressione, oppure di «atrocità di massa e gravi violazioni ai diritti umani». Da qui la necessità di trasferire le attribuzioni delle misure vincolanti del Capitolo VII della Carta delle Nazioni Unite, previste per il Consiglio di sicurezza, alla più rappresentativa e democratica Assemblea generale delle Nazioni unite: «Se è impossibile fermare la guerra perché tutti gli sforzi sono bloccati dall’aggressore, o da coloro che lo giustificano, è necessario portare questo problema all’attenzione dell’Assemblea generale». La proposta è concreta: «Nel caso in cui i due terzi dei voti riflettano la volontà delle nazioni dell’Asia, dell’Africa, dell’Europa, di entrambe le Americhe e della regione del Pacifico, quindi con una maggioranza qualificata “globale”, il veto dovrà essere effettivamente superato e tale risoluzione dell’Assemblea generale deve considerarsi giuridicamente vincolante per tutti gli stati membri». La soluzione di Zelensky non è un’ipotesi peregrina, atteso che si poggia su un percorso dottrinale sostenuto da diversi giuristi. Come più volte sottolineato su queste pagine sono maturi i tempi per una decisa evoluzione del diritto delle Nazioni unite sull’esperienza della Risoluzione 377/A Uniting for Peace, quando l’Assemblea generale delle Nazioni unite nel 1950 impose la cessazione della guerra di Corea, superando la competenza esclusiva del Consiglio di sicurezza. Una tappa importante su questo percorso è stata compiuta proprio per le vicende della guerra in Ucraina, quando con la Risoluzione A/RES/76/262 del 26 aprile 2022, la c.d. “Risoluzione Liechtenstein, si è affermato un principio rivoluzionario: da ora in poi i c.d. P5, i 5 membri permanenti del Consiglio di Sicurezza, Stati Uniti, Cina, Russia, Francia e Regno Unito, qualora intendano ricorrere al “potere di veto” sono chiamati a giustificare la loro decisione “entro dieci giorni” davanti ai 193 paesi membri convocati nell’Assemblea Generale, “per tenere un dibattito sulla situazione su cui il veto è stato espresso”. La riforma del Consiglio di sicurezza La prospettiva del presidente ucraino dunque ripropone lo scenario di una riforma radicale della composizione del Consiglio di Sicurezza, tema ritornato di attualità su cui anche l’Italia si è fatta promotrice del progetto Uniting for Consensus. Per Zelensky in primo luogo l’appartenenza al Consiglio di sicurezza - e agli altri organismi sussidiari - deve essere sospesa per qualsiasi Stato compia un’aggressione contro un’altra nazione in violazione della Carta delle Nazioni Unite. La composizione dei membri permanenti dovrebbe quindi riflettere «le realtà attuali» e ispirarsi a maggior criteri di «giustizia»: per l’Ucraina va riconosciuta la rappresentanza permanente all’Unione Africana, all’ Asia per nazioni come il Giappone, l’ India, al mondo islamico, all’America Latina e agli stati del Pacifico. Per i mutamenti avvenuti in Europa, per Zelensky anche la Germania andrebbe considerata tra «i principali garanti globali di pace e sicurezza: questo è un dato di fatto». Su questo profilo la discussione si presta a diverse valutazioni, specie nell’ottica dell’Italia o dell’Unione europea, che in questa dimensione non appaiono esplicitamente richiamate. È del tutto evidente che il tema potrà essere affrontato con più ampi confronti, e probabilmente lo stesso Zelensky potrà dare indicazioni diverse, posto che in altre sedi ha sempre sottolineato l’importanza dell’ingresso nell’Unione europea nel processo identitario dell’Ucraina, come anche il ruolo negli aiuti dell’Italia, che peraltro si è fatta carico di un progetto-pilota per la ricostruzione. Il tema va comunque ricondotto nella tesi di fondo di “depotenziare” di fatto il ruolo del Consiglio di sicurezza, per dare centralità all’Assemblea generale e valorizzare – sostiene appunto Zelensky – altre agenzie dell’Onu, come ad esempio il Consiglio per i diritti umani (Unhcr). Alla rinnovata governance delle Nazioni unite dovrebbe essere attribuito comunque un potere di intervento preventivo, cominciando dalle sanzioni, «quando un membro dell’Assemblea generale delle Nazioni unite segnala una minaccia di aggressione». La “Formula per la pace” e la centralità dell’Onu È a questo punto che il leader di Kiev richiama la «Formula di pace», per la quale esplicitamente ritiene che proprio l’esempio di ciò che si farà per l’Ucraina realizzerà la nuova “architettura di sicurezza” che potrà definire la futura stabilità globale. I «passi concreti» da compiere per Zelensky sono dunque netti. «Il ritiro completo di tutte le truppe e le formazioni militari russe, compresa la flotta russa del Mar Nero o i suoi resti che perdono, nonché il ritiro di tutti i mercenari e le formazioni paramilitari della Russia dall’intero territorio sovrano dell’Ucraina all’interno dei nostri confini riconosciuti a livello internazionale a partire dal 1991». «Il pieno ripristino del controllo effettivo dell’Ucraina sull’intero confine di Stato e sulla zona economica esclusiva, compreso il Mar Nero e il Mar d’Azov, nonché nello stretto di Kerch». Non c’è dubbio che i presupposti da cui parte Zelensky appaiono in netta contrapposizione con le “linee rosse” poste dalla Russia (specie sulla questione della restituzione della Crimea e sulle pretese nel mar Nero). Le condizioni appaiono lontane dalle linee più moderate espresse anche da alcuni occidentali, che su Donbass e Crimea accetterebbero ad esempio la “smilitarizzazione” e uno status speciale da sottoporre a referendum entro dieci anni. Ma c’è un elemento di rilievo: il presidente ucraino rilancia l’idea di una Conferenza per la pace, dove «ogni paese potrà dimostrare la propria leadership» partecipando alle analisi su tutti i punti della “Formula di pace”. L’idea è di formare dei «gruppi, dove lavorano consiglieri per la sicurezza nazionale di capi di stato e rappresentanti diplomatici», cui seguiranno «dieci conferenze a livello di consiglieri, rappresentanti diplomatici, capi dei parlamenti», quindi ciascuna per ognuno dei dieci punti della “Formula di pace”: da qui avranno origine le proposte finali da sottoporre ai capi di Stato nel vertice conclusivo della Conferenza. Si potrà molto discutere sulle tesi di Zelensky, che nel frattempo va ancora sostenuto con determinazione per difendere la sua Ucraina e la sicurezza dell’Europa. In ogni caso è certo che di fronte all’inerzia e all’ambiguità di altri attori, toccherà ora all’Onu tracciare un percorso concreto per l’avvio di negoziati. Sarebbe un primo passo per restituire dignità alla diplomazia e centralità alle Nazioni unite. E soprattutto si potrà dare qualche speranza in più all’umanità. Maurizio Delli Santi è autore de La guerra in Ucraina e le sfide per il nuovo ordine internazionale. Rappresentazioni tra Diritto internazionale e geopolitica, Aracne, 2023